Die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Arnsberg hat nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung am 25. Juni 2019 den Hochsauerlandkreis dazu verpflichtet, einer Windpark-Investorin positive immissionsschutzrechtliche Vorbescheide für die Errichtung und den Betrieb von vier Windenergieanlagen in Meschede-Calle zu erteilen, weil die der Antragsablehnung zu Grunde liegende Ausweisung einer Windkraftkonzentrationszone in Meschede-Einhaus unwirksam ist.
Im Januar 2013 ersuchte die Klägerin den Hochsauerlandkreis erstmals um die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der von ihr geplanten Errichtung einer Windenergieanlage in Meschede-Calle. Der seinerzeit geplante Standort liegt außerhalb der Windkraftkonzentrationszone in Meschede-Einhaus, welche die Stadt Meschede mit der 42. Änderung ihres Flächennutzungsplans im Jahr 2004 ausgewiesen hatte. Nachdem die auch am damaligen Genehmigungsverfahren beteiligte Stadt Meschede unter Verweis auf diese planungsrechtliche Entscheidung ihr Einvernehmen mit der Genehmigungserteilung versagt hatte, hatte der Hochsauerlandkreis den Antrag seinerzeit abgelehnt. In dem nachfolgend eingeleiteten Klageverfahren hatte die Kammer die 42. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Meschede in ihrem Urteil vom 5. Dezember 2017 nicht beanstandet. Rechtsmittel waren gegen das Urteil nicht erhoben worden.
Im März und Juli 2018 stellte die Klägerin Anträge auf den Erlass von immissionsschutzrechtlichen Vorbescheiden für die Errichtung von jeweils einer Windenergieanlage im Ortsteil Calle sowie im September 2018 einen weiteren Antrag, der die bauplanungsrechtliche und die luftverkehrsrechtliche Zulässigkeit von zwei Anlagen zum Gegenstand hatte. Diese Anträge lehnte der Hochsauerlandkreis wiederum ab, nachdem die Stadt Meschede auch insoweit die Erteilung ihres Einvernehmens versagt hatte, und führte zur Begründung aus, der Erlass der Vorbescheide scheide wegen des zu Recht verweigerten Einvernehmens der Stadt Meschede aus. Die Vorhaben seien wegen der Ausschlusswirkung, die die Ausweisung der Windkraftkonzentrationszone in Meschede-Einhaus für das übrige Gemeindegebiet entfalte, planungsrechtlich unzulässig und die Anlagen könnten auch nicht ausnahmsweise außerhalb der Konzentrationszone zugelassen werden. Die im Hinblick auf die Frage der luftverkehrsrechtlichen Zulässigkeit in das Genehmigungsverfahren eingeschaltete Bezirksregierung Münster hatte den Vorhaben zuvor mit der Maßgabe zugestimmt, dass verschiedene Anforderungen an die Gestaltung der Anlagen zu stellen seien.
Auf die nachfolgend erhobenen Klagen hat das Gericht den Hochsauerlandkreis nunmehr – unter Ersetzung des im Genehmigungsverfahren versagten Einvernehmens der Stadt Meschede – zur Erteilung der beantragten Vorbescheide verpflichtet, weil die Vorhaben planungsrechtlich zulässig sind und die diesbezügliche Versagung des gemeindlichen Einvernehmens rechtswidrig ist. Denn die Ausweisung einer Windenergiekonzentrationszone in Meschede-Einhaus ist unwirksam, weil die Bekanntmachung der 42. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Meschede rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genügt. An den anders lautenden Ausführungen in ihrem Urteil vom 5. Dezember 2017 hält die Kammer angesichts zwischenzeitlich ergangener obergerichtlicher Rechtsprechung zu den Anforderungen an die Bekanntmachung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung ausweisenden Flächennutzungsplänen nicht mehr fest.
Windenergieanlagen können im planungsrechtlichen Außenbereich privilegiert zugelassen werden. Die bauplanungsrechtlichen Vorschriften bieten der Gemeinde die Möglichkeit, Windenergieanlagen in ihrem Gemeindegebiet auf bestimmte Standorte zu konzentrieren. Derartige Festsetzungen ergehen im Flächennutzungsplan der Gemeinde. Die Ausweisung von Konzentrationszonen für Windkraft hat dabei die regelhafte Unzulässigkeit von Windenergieanlagen im übrigen Außenbereich der Gemeinde zur Folge. Damit bestimmen die Darstellungen des Flächennutzungsplans insoweit auch Inhalt und Schranken des Eigentums an den Grundstücken, die nicht in den ausgewiesenen Konzentrationszonen liegen. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans besitzen somit die Qualität einer Rechtsvorschrift, was zur Folge hat, dass dies der Öffentlichkeit in einer Weise bekannt zu machen sind, die geeignet ist, dass sich die Betroffenen in zumutbarer Weise von ihrem Inhalt verlässlich Kenntnis verschaffen können. Dazu gehört auch, dass der räumliche Geltungsbereich der Rechtsnormqualität aufweisenden Darstellungen hinreichend deutlich gemacht wird; dies ist bei der Ausweisung von Windenergiekonzentrationszonen grundsätzlich der gesamte Außenbereich des Gemeindegebietes. Zudem ist der Öffentlichkeit bei der Bekanntmachung einer Konzentrationszonenplanung hinreichend kenntlich zu machen, dass dem Flächennutzungsplan insofern der Charakter einer verbindlichen Rechtsnorm zukommt und sich diese Verbindlichkeit auf das gesamte Gemeindegebiet erstreckt. Dies umfasst neben einem hinreichend deutlichen Hinweis auf die Lage der Konzentrationsgebiete auch den Hinweis auf die mit der Ausweisung verbindlich einhergehende Ausschlusswirkung für Windenergieanlagen im übrigen Gemeindegebiet.
Hieran fehlt es jedoch bei der Bekanntmachung der 42. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Meschede. Denn dort wurde lediglich der Begriff der „Windkraftkonzentrationszone Einhaus“ verwendet, ohne dass die regelhafte Ausschlusswirkung etwa durch einen Hinweis auf die insofern einschlägige planungsrechtliche Vorschrift des § 35 Absatz 3 Satz 3 des Baugesetzbuches oder in sonstiger erläuternder Weise erfolgt wäre. Der Begriff der „Konzentrationszone“, der sich in den letzten Jahren in der Rechts- und Planungspraxis etabliert hat, im Gesetz jedoch nicht erwähnt wird, ist jedoch als solcher in diesem Sinne nicht ohne Weiteres verständlich. Zudem wird in einem zum Flächennutzungsplan zugehörigen Kartenausschnitt lediglich die engere Umgebung der Konzentrationszone dargestellt, was den erforderlichen Hinweis auf die gemeindeweite Ausschlusswirkung der Ausweisung ebenfalls konterkariert.
Die Kammer hat unabhängig hiervon aber auch beachtliche Abwägungsmängel bei der 42. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt Meschede festgestellt.
Nach dem bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen, zu denen auch der Flächennutzungsplan zählt, die öffentlichen und privaten Belange gegenseitig und untereinander gerecht abzuwägen. Bei der Planung von Konzentrationszonen für die Windenergienutzung verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich des Gemeindegebiets erstreckt. Die planerische Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Außenbereich von Windenergieanlagen freizuhalten. Dazu sind zunächst Zonen zu ermitteln, die sich für die Nutzung der Windenergie nicht eignen, weil die Errichtung entsprechender Anlagen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen ist (harte Tabuzonen), oder in denen – trotz grundsätzlicher Eignung für die Ausweisung – nach den städtebaulichen Vorstellungen der Gemeinde von vornherein keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen). Harte Tabuzonen scheiden kraft Gesetzes als Konzentrationszonen für die Windenergienutzung aus und sind so einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und sonstigen Belangen entzogen, weiche Tabuzonen sind hingegen in den Abwägungsvorgang einzustellen. Gegebenenfalls muss der Rat der Gemeinde auch die Einbeziehung von weichen Zonen in die Ausweisungsgebiete in Betracht ziehen, wenn nach seinem ursprünglichen Planungskonzept, welches maßgeblich von den von ihm aufzustellenden Kriterien für die Festlegung der weichen Tabuzonen geprägt ist, auf den nach Abzug von harten und weichen Tabuzonen verbleibenden Potenzialflächen des Gemeindegebietes für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum geschaffen ist.
Diese Vorgaben hat der Rat der Stadt Meschede bei der Aufstellung der 42. Änderung des Flächennutzungsplans nicht beachtet. Denn er hat zunächst zahlreiche groß- und kleinflächige Tabuzonen aus der Planung ausgenommen, ohne dass dabei eine Entscheidung zwischen harten und weichen Tabuzonen vorgenommen wurde. Hiermit fehlt es auch an einer tragfähigen Grundlage für die ebenfalls vom Rat zu treffende Entscheidung, ob der Windenergie mit der Planung im Gemeindegebiet hinreichend Raum gegeben wurde. Zugleich liegt nach Auffassung der Kammer auch ein Mangel im Abwägungsergebnis nahe, da mit der erfolgten Ausweisung von nur einer einzigen Konzentrationszone von knapp 20 Hektar, die Raum für vier Windenergieanlagen bietet, dem Erfordernis der hinreichenden Ermöglichung von Windenergienutzung im Gemeindegebiet wohl kaum Rechnung getragen worden sein dürfte.
Die fehlende Belegenheit in einer von der Stadt Meschede wirksam ausgewiesenen Windenergiekonzentrationszone kann den Genehmigungsanträgen der Klägerin damit nicht entgegen gehalten werden.
Gegen die Urteile kann die Zulassung der Berufung beantragt werden, über welche das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu entscheiden hätte.
Aktenzeichen: 4 K 3398/18, 4 K 5074/18 und 4 K 750/19